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El futuro de las Diputaciones Provinciales PDF Imprimir E-mail
Escrito por Salvador   
Viernes, 17 de Febrero de 2012 18:27

 

I.- INTRODUCCIÓN AL TEMA.-

 

 

Me van a permitir  una introducción un tanto retro, acorde con mi condición de jubilado, y un desarrollo de este análisis sobre las Diputaciones Provinciales alejado de tecnicismos y disquisiciones alambicadas.

 

Por ello, inicio esta charla recordando brevemente lo que me enseñaron en mis tiempos mozos, en torno a esta compleja realidad que conocemos como entramado social en el que nos encontramos atrapados: en una palabra, que sea el Estado y su actual y enmarañada estructura.

 

Uno de sus creadores, Hobbes, nos anunció aquello de que el hombre es un lobo para el hombre, pero, para nuestra fortuna, todo cuajó, de la mano de Rouseau, a modo de un contrato social. Y es cierto que, en este contexto, me siento más tranquilo, pensando que el hombre es un ser sociable, en cuanto que está religado a algo que trasciende a su soledad.

 

Y no me refiero sólo a esa realidad que trasciende y nos presenta al hombre como algo unido, religado por creencias u opciones personales, sino, más a ras de la tierra, como un ser sociable, necesariamente unido a otros hombres que forman y conforman su entorno. Sin más disquisiciones, el hombre vive y necesita vivir en sociedad.  Así ha sucedido desde nuestros ancestros. Primero en la forma tribal –nómada o sedentaria-, más tarde esclavizados a imperios orientales o –en tiempos más recientes- en torno a la polis griega o la civitas romana. Después de un tramo oscuro y en la nebulosa de los miedos y la ignorancia, surge la figura moderna del Estado, lo stato, de la mano de Maquiavelo, uno de los teóricos políticos más notables del Renacimiento, pues con su aporte se abre camino a la modernidad en su concepción política y a la reestructuración social.

 

En este sentido, el Estado es un concepto político que se refiere a una forma de organización social, política, soberana y coercitiva que posee la autoridad y potestad para establecer las normas que regulan una sociedad, teniendo soberanía interna y externa sobre un territorio determinado. Sólo se puede hablar de Estado como una construcción propia de las monarquías absolutas del siglo XV, en la Edad Moderna. Como evolución del concepto se ha desarrollado el "Estado de Derecho" por el que se incluyen dentro de las organizaciones estatales aquellas resultantes del imperio de la ley y la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). En este contexto, el Poder Legislativo crea leyes que son obligatorias, el Poder Ejecutivo controla con el uso de mecanismos coactivos su cumplimiento y Poder Judicial las aplica y ejecuta con el uso de la fuerza, que es legítimo.

 

En todo caso, y en resumen, me interesa resaltar que hablamos de Estado cuando estamos ante una Soberanía, como facultad de ser reconocido como la institución de mayor prestigio y poder en un territorio determinado. Territorio, que determina el límite geográfico sobre el cual se desenvuelve esa soberanía. Y, en definitiva, sin olvidar que esa soberanía territorial se ejerce sobre una población concreta, la sociedad, cuyo bienestar es el fin último de esa figura conocida por Estado. Y, así, llegamos al concepto de Administración que se puede configurar como el mecanismo para satisfacer los intereses generales, entidad prestadora de servicios.

 

Sirvan, pues, estos conceptos como orientadores de todo lo que a continuación vamos a desgranar: población, territorio, organización. Todo ello, al servicio del hombre, del individuo inserto en la sociedad que le rodea, cualquiera que sean las formas de población, territorio u organización que los englobe.

 

 

 

II.- ORIGEN CONSTITUCIONAL Y EVOLUCIÓN.-

 

En España, la aparición de las Diputaciones Provinciales en el ámbito político tuvo lugar hace doscientos años, recogiendo la Constitución de Cádiz en el título VI (Del Gobierno Interior de las Provincias y de los Pueblos) capítulo I De los Ayuntamientos, la previsión de que (Art. 309) “Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos compuestos de alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe político donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos”, determinando el Art. 321 que “Estará a cargo de los ayuntamientos: …La policía de salubridad y comodidad… la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y a la conservación del orden público… la administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios … el repartimiento y recaudación de las contribuciones… todas las escuelas de primeras letras, y de los demás establecimientos que se paguen de los fondos del común…. cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia… la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos del común, y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato… las ordenanzas municipales del pueblo …. promover la agricultura, la industria y el comercio según la localidad y circunstancias de los pueblos, y cuanto les sea útil y beneficioso.

 

Es éste un elenco de viejas preocupaciones que marcaban el ámbito competencial de los municipios. Y que, de forma paralela, se desgranan para las Diputaciones.

 

En su capítulo II (Del gobierno político de las provincias y de las diputaciones provinciales) se establecía en el Art. 324 que “El gobierno político de las provincias residirá en el jefe superior, nombrado por el Rey” y  “En cada provincia habrá una diputación llamada provincial, para promover su prosperidad, presidida por el jefe superior” (325), especificándose en el Art. 335 –con evidente parquedad de fines-  que “Tocará a estas diputaciones: …Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones que hubieren cabido a la provincia… Velar sobre la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar sus cuentas…Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda los haya, conforme a lo prevenido en el artículo … Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad común de la provincia, o la reparación de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crean más convenientes para su ejecución, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes…Promover la educación de la juventud conforme a los planes aprobados, y fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos… Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administración de las rentas públicas… Formar el censo y la estadística de las provincias… Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto… Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitución que se noten en la provincia.”

 

He leído “protegiendo a los inventores”. ¡Qué curiosa denominación y qué singular anticipación del legislador decimonónico! A mi me suena a lo que ahora llamamos pomposamente I + D + I, Investigación, más Desarrollo, más Innovación.

 

Pero retomemos el tema. La Diputación, aunque empezó a funcionar en 1836, es la institución a la que corresponde, con éste u otro nombre, el gobierno y la administración autónoma de una provincia, habiendo tenido un rol distinto en cada época histórica.

 

Sólo haré hincapié en la relevancia que las Diputaciones han asumido en nuestra reciente historia. Desde casi su inicio y durante el primer tercio del XX venían absorbidas por la figura del Jefe Superior y con posterioridad a la guerra civil, no interesó resaltar su importancia que estuvo desdibujada por la figura del Gobernador Civil, que estaba facultado para presidirlas, y sujeta como toda la organización local al centralismo. Yo, que inicié mi andadura administrativa en dicha época he de reconocer que la Diputación Provincial y de su Presidente me resultaron un tanto anodinos. Desde los municipios, nuestra relación con la provincia se vehiculaba con la prepotente figura del Gobernador Civil, a la que recuerdo no sólo como ponedor y quitador de alcaldes, sino como dador de bienes y venturas.

 

Es con la llegada de la democracia –y sin necesidad de cambiar inicialmente la legislación- cuando la entidad Diputación Provincial encuentra su sitio, dentro del marco constitucional, como una parte esencial de las estructura vertical del  poder político: Administración Central, Autonómica y local, articulada esta última en dos instancias: la provincia y el municipio, los Ayuntamientos y la Diputaciones Provinciales.

 

Recuerdo, a título anecdótico, cómo en los Ayuntamientos dejamos de visitar al Gobernador Civil y nuestras preocupaciones se plasmaban en el Plan Provincial de Obras y Servicios, resultando la figura del Presidente de la Diputación como algo cercano y acogedor.

 

En su regulación actual, las Diputaciones tienen carácter territorial y su función es gestionar los intereses económico-administrativos de las provincias. Actualmente todas las provincias españolas cuentan con este órgano de gobierno, excepto las que se corresponden con una comunidad autónoma uniprovincial (Principado de Asturias, Cantabria, Comunidad de Madrid, Región de Murcia, y La Rioja).  Y, entre paréntesis, entiendo que una es la razón: la proximidad entre origen del poder y población destinataria del mismo, que se asientan sobre un mismo territorio común. Lo que no ocurre cuando el centro del poder (p.e. Sevilla) no coincide con el territorio, que se encuentra a distancia (v. g. Almería o Jaén).

 

En Cataluña, de acuerdo con su Ley de Veguerías, las diputaciones provinciales serían sustituidas por los consejos de veguerías tras las elecciones municipales de 22 de mayo de 2011, lo que no tendrá lugar, debido a la reciente sentencia del Tribunal Constitucional.

 

No es el momento de abrumarnos con citas legales, que arrancan en la vieja, y querida por mí, Ley de Régimen Local (en la que se desgranaban las competencias y servicios municipales y provinciales) y continúan con disposiciones ya adaptadas a las prescripciones de la Constitución de 1978 y a los diversos universos jurídicos nacidos de las normativas autonómicas. No es mi propósito y creo que ustedes tampoco –con toda la sensatez del mundo- lo admitiría.

 

Por ello, me limitaré a dar unas pincelas del contexto en que nos movemos.

 

Las diputaciones provinciales son órganos de elección indirecta, ya que su composición se establece a partir de los resultados de las elecciones locales, en las que se eligen los representantes políticos de los ayuntamientos. Los diputados de cada provincia se reparten proporcionalmente entre los partidos judiciales que la componen. Una vez que se constituyen los ayuntamientos, se toman, para cada partido judicial, los votos de todos los partidos que han obtenido representación (al menos un concejal). Entre ellos se reparten los escaños, según la Ley D'Hondt. Los diputados provinciales se eligen, en cada partido judicial, de entre los concejales de cada partido elegidos en algún municipio del partido judicial. De la última cita electoral, ha resultado una representación que ha supuesto un vuelco y a los socialistas le han quedado 8 de las 21 que dirigía (Badajoz, Cáceres, Ciudad Real, Huelva, Huesca, Jaén, Lugo y Sevilla). El resto quedan en manos del PP, salvo las cuatro catalanas, que las preside CiU.

 

Algo más de un 30% son gastos de personal. Las diputaciones, cabildos y consejos cuentan con 76.151 trabajadores públicos, lo que supone sólo el 2,8% del total de empleados al servicio de las distintas administraciones públicas. Lo que entiendo, también entre paréntesis, que dicha incidencia no es tan determinante como para que ello sea uno de los motivos que se esgrimen para pedir la supresión de las Diputaciones.

 

Pero no anticipemos acontecimientos. Diré que las Diputaciones acumulan una deuda de 7.194 millones de euros, de los que 4.168 millones corresponden a las de régimen común, 2.040 a las forales y 986 a las entidades insulares.

 

 

 

III.- LOS PELIGROS QUE ACECHAN.-

 

 

Así las cosas, estamos en un momento crucial,  en el que se han oído –y se siguen oyendo- voces contrarias a la institución administrativa provincial. Los embates aparecieron tempranamente, como en el caso de la Diputaciones catalanas que examinaré someramente, pero han sido, precisamente en estos momentos de crisis cuando los ataques frontales se han producido con mas virulencia. Veámoslo.

 

1.- LOS EMBATES DESDE UNA PERSPECTIVA POLITICA.-

 

Hagamos un poco de memoria. Hace 31 años la Ley de Cataluña 6/1980 de 17 de diciembre reguló la transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalidad. El Gobierno  promovió un recurso de inconstitucionalidad en el que se argumentaba, entre otros aspectos, la vulneración de los Arts. 137, 141 y 142 de la C. E., que configuran la autonomía de la provincia como ente local.

 

Dictaminó el TC en su sentencia que el orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales. Por definición, en consecuencia, la garantía institucional asegura la preservación de una institución en términos reconocibles sin que se le pueda privar de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre.

Para el Tribunal Constitucional, los Arbs. 137 y 141 de nuestra Constitución contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (Arbs. 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la constitución de Comunidades Autónomas (Art. 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (Art. 141.1), sino también, y muy precisamente, «entidad local» (Art. 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (Art. 137).

 

Dado que la Constitución prefigura una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel (Estado, CC AA, provincias y municipios), hay que efectuar una redistribución de competencias en función del respectivo interés entre las diversas entidades, para que el modelo de Estado configurado por la Constitución tenga efectividad práctica.

 

Por ello, no puede aceptarse la desaparición de la provincia como entidad dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses.

 

Podemos fijar, pues, desde el principio que  la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen.

 

 

2.- UN ATAQUE DESDE EL NUEVO MARCO AUTONÓMICO.-

 

 

Aunque las Diputaciones constituyen una institución imprescindible de cohesión territorial y de igualdad de oportunidades, lo que parece justificar plenamente su mantenimiento en la estructura territorial del Estado español, sin embargo, se trata de una institución permanentemente puesta en entredicho.

 

Afortunadamente, como ya se ha dicho, un freno a estas pretensiones lo encontramos en nuestro texto constitucional. En efecto, la figura de las Diputaciones Provinciales viene regulada en el Art. 141 de la Constitución, aunque ciertamente de una forma vaga, como si quisiera pasar de puntillas por ella. Así, de entrada, no especifica cuál es su misión, sus objetivos ni su justificación en la estructura territorial del Estado. No obstante, lo que sí queda claro es la conceptuación constitucional de la provincia como una Entidad local básica, dotada de personalidad jurídica propia y que forma parte la propia organización territorial del Estado (Art.137 CE) Como acabamos de decir, el constituyente se quedó un tanto corto, pues al no especificar cuáles son sus fines ni su objetivo, las dejaba inermes frente a unas Comunidades Autónomas ávidas por reafirmar su posición institucional.

 

Para este objetivo, la provincia era un obstáculo de forma que si bien no podía ser suprimida porque ello implicada la reforma constitucional podría, quizás, vaciarse de contenido aunque para ello se precisaba el beneplácito del propio Estado, dada su condición de institución básica estatal. Son precisamente éstas, las Diputaciones, las que a través de sus leyes autonómicas, han tratado de situar a la Diputación en una posición de subordinación, debilitando su situación frente a la propia Comunidad y también frente a los Ayuntamientos.

 

Por ello, consagradas en la Constitución, con una gran tradición histórica, las Diputaciones Provinciales han sobrevivido hasta nuestros días aunque siendo el blanco de numerosas críticas y ataques. Reiteramos que el constituyente pasó de puntillas en su regulación y las dejó vulnerables frente a las Comunidades Autónomas, algunas de las cuales han abanderado unos planteamientos políticos que pasan por su supresión. Precisamente ha señalado Carballeira Rivera que «Un clamoroso silencio se cierne sobre la entidad provincial en el Congreso. Un tácita aquiescencia de todos los grupos políticos reflejada en la no discusión será la pieza que catapulta definitivamente la urdimbre provincial a la garantía y dimensiones actuales», y señala que «(...) el ente provincial quedaba arropado en una suerte de desafectación e impasibilidad que lo inmunizaba y lo elevaba por encima de cualquier cambio estructural».

 

Esto lo podemos observar  claramente en el caso de Andalucía con su recién aprobada Ley de Autonomía Local, en la que puede verse cual es el ámbito competencial que las Comunidades Autónomas quieren otorgar a estas entidades locales y, entre ellas, la de la Comunidad Andaluza. En la Exposición de Motivos de la Ley de Autonomía local de Andalucía, ya parece perfilarse el papel que el legislador autonómico desea conferir a las Diputaciones: «Sin embargo, la configuración constitucional y estatutaria de la provincia como agrupación de municipios obliga a distinguir autonomía provincial y autonomía municipal, entre otras razones para dar cumplimiento al mandato del Art. 98 del Estatuto de Autonomía de regular las relaciones entre entidades locales. En coherencia con la previsión estatutaria, la ley ubica la autonomía provincial al servicio de la autonomía municipal, diferenciando ambas, reconociendo relevancia jurídica a las prioridades y solicitudes presentadas por los municipios, que no podrán ser ignoradas ni suplantadas, pero no completa o necesariamente satisfechas si la provincia, obligada a ponderar la prioridad municipal con visión intermunicipal, la entendiera desmesurada o lesiva para la prestación equitativa de un servicio».

 

De esta forma, en lugar de redefinir –a falta de una previsión a nivel constitucional-los fines y objetivos que podrían justificar plenamente la existencia de unas Diputaciones operativas y eficaces, el legislador andaluz parece configurarlas como una especie de gestoría al servicio de los Ayuntamientos. De esta forma, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, define la provincia como una entidad local, determinada por la agrupación de municipios, cuya principal función, de conformidad con los mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulación de las relaciones de los municipios entre sí y con la Comunidad Autónoma de Andalucía. Hasta aquí nada que objetar. Sin embargo, la lectura de las competencias que los Arts. 11 y siguientes, atribuyen a los Diputaciones Provinciales siembran desconcierto y preocupación, como la facultad que se atribuye la Junta de Andalucía de coordinación de las Diputaciones  andaluzas, algo que es difícil de conciliar con el principio de autonomía que nuestra Constitución atribuye a la provincia.

 

En efecto, parece que el legislador se contenta con mantener una institución con competencia en tres únicos ámbitos de actuación: asistencia al municipio, carreteras provinciales, museos, archivos e instituciones culturales de interés provincial. Lejos, muy lejos, queda ya la previsión del Art. 4.4 del primer Estatuto de Autonomía para Andalucía que señalaba que la Comunidad Autónoma articularía la gestión de sus servicios periféricos a través de las Diputaciones Provinciales, previsión sistemáticamente incumplida, hasta el punto que resultaba lógico eliminarla del ámbito estatutario, como finalmente ocurrió con el Estatuto actual.

 

No está de más recordar que el Informe de la Ponencia Constitucional de 17 de abril de 1978 señalaba lo siguiente: «El Estado se organiza en municipios. La provincia se fundamenta sobre la asociación de municipios en los términos que determine la Ley. Las Comunidades Autónomas se basan en la libre asociación de provincias. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».

 

En su lugar, la reafirmación de poder autonómico y municipal pasaba por desconfigurar a las Diputaciones como verdaderos Entes públicos, por reducir el mínimo su ámbito competencial y circunscribirlas a un papel secundario en la estructura territorial de la Comunidad Autónoma. Como resulta lógico, en contrapartida se prevé un mayor peso de las Delegaciones Provinciales, como Administración periférica de la Junta de Andalucía. ¡Qué lejos del citado precepto estatutarios!

 

 

Anticiparé una duda razonable que me asiste, cuando contemplo las disquisiciones que proliferan en torno a la duplicidad de costes por los servicios que prestan las Diputaciones. Es ella la de ¿qué sería más razonable, suprimir la Diputaciones con su bagaje histórico y eficaz o suprimir simplemente aquellas delegaciones de la Junta que no tengan por fin representar y gestionar fines propios y exclusivos de la Comunidad Autónoma?

 

Porque, entrando en el contenido competencial, es lo cierto que las Diputaciones suelen jugar un papel decisivo en el desarrollo de las infraestructuras provinciales y en la prestación de servicios a los Ayuntamientos de la provincia. No en vano, debemos reconocer, a mayor abundamiento y por mandato constitucional,  que las Diputaciones son, hoy por hoy, instrumentos clave al servicio del Estado para hacer efectivo el principio de solidaridad, principio constitucionalmente reconocido en el Art. 138 de nuestra carta magna

 

Pese a ello, repito, en la Ley 2/2010, La Diputación aparece fundamentalmente como ente al servicio de los municipios: las competencias de asistencia material y técnica

 

No se cansa de decirlo el legislador: La Diputación debe conceptuarse como una institución al servicio de los Ayuntamientos. Sólo desde esta perspectiva parece cobrar sentido esta institución y quedar justificada su existencia. Efectivamente, de una simple lectura de la Ley de Autonomía Local de Andalucía se desprende la importancia que se le da a los servicios de asistencia que prestan las Diputaciones Provinciales.

 

Así, de una forma un tanto artificiosa distingue entre tres tipos de asistencia, la técnica, la económica y la material, que regula en los Arts. 12, 13 y 14. Ahora bien, lo verdaderamente llamativo de este precepto es sin lugar a dudas su párrafo 2° ya que en él se señala de forma expresa la obligatoriedad de la asistencia, cuando deba prestarla a solicitud de los Ayuntamientos, o concertada. Llegados a este punto, echamos en falta una disposición que aclare este párrafo, pues las dudas interpretativas saltan a la vista.

 

Como puede verse, el ámbito competencial de las Diputaciones Provinciales queda reducido a la mínima expresión. El legislador incluso se olvida deliberadamente de competencias que la LRBRL asigna a la provincia y que justifican su existencia como Ente Local diferenciado del municipio, y así omite la referencia a la posibilidad de la prestación de servicios públicos de carácter supra municipal o supra comarcal. En este sentido, parece entender que estos servicios no le corresponden como competencia propia a la Diputación. Parece como si se quisiera desproveer a la Diputación de la capacidad de gestionar servicios públicos propios. Y, por otra parte, ¿dónde está el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia?, o es que para el legislador autonómico la provincia no tiene intereses propios que deban ser fomentados o administrados.

 

Por ello, ha de entenderse que la Ley de Autonomía Local de Andalucía pretende convertir a la provincia en una especie de Ente territorial de segunda división, al negarle un verdadero ámbito de actuación donde pueda desarrollar una política propia.

 

Mientras no se reforme la LRBRL, de momento las Diputaciones Provinciales encuentran en el Art. 36 de la LRBRL la cobertura necesaria para poder intervenir administrativamente en ámbitos sectoriales en los que pueda encontrarse afectado un interés supra municipal o supra comarcal. Queda claro que las Diputaciones Provinciales constituyen una Administración más, y en modo alguno puede concebirse como un ente intermedio entre la Comunidad Autónoma y el Municipio, pues de ser así desaparecería su justificación como Ente público autónomo.

 

Sin embargo, parece que el papel que nuestros políticos quieren de esta institución es convertirla en un ente funcional al servicio de los municipios, sin competencias propias. Con esta concepción se corre el riesgo de convertir a la Diputación Provincial en un ente cuya misión sea simplemente subvencionar a los Ayuntamientos, desapareciendo la razón de ser de esta institución.

 

Sin embargo, debo anticipar que creo que las diputaciones constituyen una institución imprescindible de cohesión territorial y de igualdad de oportunidades, lo que justifica plenamente su mantenimiento en la estructura territorial del Estado español.

 

 

3.- LOS PELIGROS DESDE LA PEERSPECTIVA ECONOMICISTA.-

 

Si se contempla a nuestras entidades provinciales como prestadoras de servicios, en un contexto presidido por la crisis financiera (crisis financiera también en el ámbito local, si cabe, más agravada que la general) obliga a replantear el número y la forma de prestación de los servicios públicos propios e impropios que pertenecen a los Ayuntamientos. Y, consiguientemente, de las Diputaciones. La correcta elección, pues, de dicha forma podría erigirse en un mecanismo eficiente para el ahorro de recursos públicos sin menoscabo de la necesaria actividad prestacional local.

 

Constituye una realidad palmaria, hoy por nadie negada, el hecho de que desde los años 2006-2007 se ha culminado un ciclo económico en España que cierra una etapa de crecimiento que, con mayor o menor uniformidad, empezó en los años 80. Durante esa etapa, de más de veinticinco años de duración, entre todos hemos consolidado el proclamado estado del bienestar, instaurado constitucionalmente en 1978. La falta de estanqueidad del sistema prestacional, basada en unos servicios públicos de máxima calidad y de gran heterogeneidad y cantidad, tiene calados muy distintos según nos enfrentemos a cada una de las tres grandes Administraciones prestadoras: la Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas o la Administración Local.

 

Las dos primeras escenifican un diagnóstico patológico cuya responsabilidad, en términos de radicalidad de opinión, recae en sus propias espaldas:

Estado y Autonomías disponen de recursos propios.  Por el contrario, la Administración Local, desposeída en origen de la mayoría de edad en materia financiera (tanto tributaria, como crediticia, como en la participación de los recursos tributarios generales del estado) ha experimentado el boom desarrollista de estos veinticinco años asentando su dinámica prestacional sobre una cimentación de barro. Barro compuesto por una arcilla en forma de subvenciones finalistas que incitaron longevamente la implantación y prestación de unos servicios sujetos a la revisión anual de su financiación. Esta situación, creada desde fuera y a la que la realidad de los servicios públicos municipales ha sido conducida, casi sin remisión, se ha visto agravada por otro vector de iguales proporciones cargado, este sí, de buena parte de responsabilidad propia. No hay más que pensar el fenómeno  del desarrollo urbanístico y del bum inmobiliario Con cargo a estos flujos se construyeron nuevas infraestructuras para la prestación de nuevos servicios que ameritaron nuevos empleados, nuevos contratistas, nuevos usuarios y nuevos gastos.

 

Pero, pasada la época dorada, el gran problema es que no hay dinero para pagar la factura y, lo que es peor, parece que tardará en haberlo.

 

Con este horizonte se impone el expurgar, discriminar, discernir qué servicios prestamos y cómo los prestamos y qué servicios debemos y queremos prestar y con qué nivel de calidad los queremos prestar. Todo ello bajo la búsqueda de la consecución de un objetivo esencial: su sostenimiento para que se sigan prestando. Como es de ver, estas líneas no son –ni lo pretenden- un trabajo científico. Son pura opinión. Opinión que responde a la convicción de que son precisamente los momentos de profunda crisis como los que estamos viviendo, los más propicios para acometer reformas profundas y necesarias en el orden de lo público.

 

En una situación coyuntural de crisis económica han sido muchas las voces que han alertado sobre la necesidad de simplificar la estructura administrativa. Algo obvio y a todas luces inexcusable. España es un Estado territorialmente atomizado en el que existe un conglomerado de entidades difícilmente justificable. Junto a los Ayuntamientos, aparecen por debajo las Entidades locales menores y por encima las Diputaciones Provinciales. Junto a ellas, Comarcas y Veguerías pugnan en algunas Comunidades Autónomas por ocupar el espacio de aquéllas, duplicando injustificadamente la estructura administrativa. Y por si fuera poco, las mancomunidades y consorcios administrativos completan el elenco de instituciones locales existentes en el mapa local territorial español. Ante esta situación no es de extrañar que se plantee la necesidad de revisar toda esta estructura administrativa que en nada ayuda al objetivo planteado por el Gobierno de reducción del gasto público.

 

Como ha puesto de relieve Enrique Pedrero Balas, en una situación de crisis la supresión de algunos organismos o instituciones de la Administración, parece, cuanto menos y a primera vista, razonable. Que esa institución, sea la Administración Local, también lo parece (pensemos recientemente en Italia, supresión de 36 provincias y 15 comunas de menos  de 1000 habitantes, y anteriormente, en Grecia, con el Plan Kallikratis, para suprimir hasta dos tercios de los Ayuntamientos, los menores de 10.000 habitantes.

Pues bien, resulta que las Diputaciones Provinciales, son el sustento, el apoyo, el báculo de la mayoría de los municipios de España, la institución cooperante necesaria para  éstos.  Sin ellas, no solo quedarían aquellos desamparados, sino directamente abocados a su desaparición. ¿O podríamos creer, que los más de los 5.900 municipios que existen en España menores de 2000 habitantes, tienen capacidad económica suficiente y personal cualificado…. para atender mínimamente la conservación de sus calles y plazas, el mobiliario de éstas, la conservación de sus edificios, la recogida de residuos, el tratamiento de éstos, la prevención de incendios, el asesoramiento y su asistencia jurídica, la prestación por funcionarios especializados, como son los habilitados estatales (Secretarios-Interventores), de las funciones que  por Ley deben desempeñar en los municipios,

 

Pues eso son, para eso se crearon y por ello existen, desde hace 200 años,  las Diputaciones Provinciales.

 

Se puede argumentar, que eso lo pueden hacer otras Administraciones, la Autonómica o la Estatal, pero esto, lo dirá  quien no conoce, quien no vive en un municipio pequeño…. y a las pruebas me remito (parece que es una realidad el abandono de estos, por desconocimiento y/o falta de voluntad política, en Comunidades Autónomas Uniprovinciales como Madrid, Murcia, Asturias, La Rioja… donde no existen las Diputaciones). Las Diputaciones, en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, por su mayor cercanía y conocimiento de las necesidades de los pueblos, al nutrirse sus órganos de gobierno exclusivamente con representantes municipales (alcaldes y/o concejales) y ser, de ordinario, sus empleados profesionales especializados en lo local, son las que asisten a las entidades locales a las que se deben, por disponer de condiciones muy superiores, tanto en calidad como por economía de recursos,  al resto de las Administraciones.


IV.- LAS POSTURAS ANTE EL PROBLEMA

 

 

En todo caso, quisiera especificar provisionalmente las distintas posturas ante el problema.

 

1.- La cruda realidad.-

 

Como ha puesto de relieve, entre otros, (“Las Diputaciones Provinciales, «entes» por y para organizar”) Antonio ARAGÓN ROMÁN las Diputaciones tienen pocos momentos de gloria. Quizás sólo se les preste atención a nivel político, por el «pretendido poder» que constituyen en las estructuras provinciales, lo que se contrapone con la idea difusa que la ciudadanía en general tiene de las mismas. Tan es así que de realizarse una encuesta sobre la percepción de la sociedad sobre las Diputaciones Provinciales, de seguro que se pondría de manifiesto el desconocimiento sobre sus competencias y los servicios públicos que presta. De hecho, en la mayoría de los casos, se percibe como una administración abstracta con unos fines desdibujados. Ni siquiera la doctrina administrativista ni la investigación universitaria le confiere mucha dedicación; la razón: el protagonismo en lo Local lo ostentan los Ayuntamientos.

 

 

Con carácter general la Administración Local cuenta como mal endémico el haber asumido un enorme abanico de servicios cuyo soporte, en la actual coyuntura económica, no resulta sostenible. Sirva como ejemplo el ingente crecimiento experimentado en el ámbito de los servicios denominados impropios (tales como servicios para el bienestar social, cultura, educación, etc.), cuya asunción ha ameritado el correlativo incremento de empleados, equipamientos, contrataciones, etc., y cuya frágil financiación estaba afectada a transferencias corrientes, en forma de subvenciones, cuya caída decapita su viabilidad). Las transferencias provenientes de otras Administraciones públicas a que nos hemos referido, no solo no van a recuperarse sino que, al contrario, van a seguir menguando. A ello hay que unir la caída de los ingresos propios, la imposibilidad de concertar préstamos, la presión de los acreedores, y un furgón de otros muchos etcéteras en forma de hándicaps que impone la necesidad de adaptar el paquete prestacional al presente contexto económico.

 

Hemos asistido a una generalizada e incesante asunción de servicios públicos en el ámbito de la Administración Local a los que se les ha venido a llamar «impropios» por corresponder claramente al ámbito competencial de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas y que, en su inmensa mayoría, ni han sido objeto de la correspondiente delegación ni tampoco vienen acompañados de la consiguiente financiación. Son servicios que la legislación (bien estatal, bien autonómica) atribuye a la AGE o a las CCAA, por cuya asunción los presupuestos asignan una financiación, que han sido trasladados a la Administración Local (bien por la vía de hecho, bien mediante convocatorias de subvenciones, bien mediante convenios), que se hallan desregularizados, que se prestan heterogéneamente según el territorio y a los que, con el tiempo, se les ha ido hurtando la financiación.

 

Tal es el ejemplo de los gabinetes psicopedagógicos municipales, de los convenios de gestión con las gerencias del catastro, de gran parte de los servicios sociales, de las escuelas infantiles, de los servicios de fomento de empleo o de iniciativas empresariales, etc.

 

La Administración Local parece que no podría seguir prestando servicios impropios, además de por muchas otras cosas, porque le ha sido retirada la financiación. Pero es lo cierto que alguno de esos servicios ha tomado gran arraigo entre los ciudadanos y, particularmente, entre los usuarios, de forma que la reducción de calidad o, sobre todo, la eliminación conllevará una reacción negativa, de decepción o, inclusive, convulsiva.

 

Se trataría, pues, de definir un marco para la política de gestión de servicios públicos en cada Ayuntamiento, Diputación, Mancomunidad, que, atendiendo a las necesidades del territorio y a las posibilidades de la Administración, proponga un redimensionamiento de la actividad prestadora del Ente que haga sostenible el mantenimiento de los servicios públicos municipales, provinciales o supramunicipales.

 

Irremisiblemente hemos de adoptar un paquete de medidas que, en su conjunto, permitan un adelgazamiento del estado de gastos con la mínima incidencia en la cantidad y en la calidad de los servicios; al tiempo, hay que apuntalar un estado de los ingresos basado, fundamentalmente, en los de generación propia y ello, en la medida de lo posible, sin el aumento de la presión fiscal por impuestos.

 

El debate sobre las diputaciones provinciales españolas: ¿supresión o transformación? ¿Tienen sentido las Diputaciones Provinciales en la estructura territorial del Estado? ¿Es necesaria una cuarta administración? ¿Son sostenibles en una situación de crisis? ¿Son útiles las diputaciones provinciales españolas?

 

La crítica más común sobre la funcionalidad de las diputaciones provinciales es que muchas competencias se solapan con los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas. También el hecho de que más de la mitad de su presupuesto se destine al pago de personal.

 

 

2.- La polémica no es nueva, pero se ha reavivado.

 

Sobre todo, en el ruedo político. Ya el año pasado el ministro de Fomento, José Blanco, abrió el melón y, ahora, lo volvió a tocar, antes de las recientes elecciones,  Rubalcaba lo retomó ardientemente y nos ha dicho que las diputaciones "sobran" y que su disolución supondría un ahorro de "1.000 millones y de 1.000 cargos políticos". Cree que las diputaciones forman parte "de una estructura del siglo XIX" que, a su modo de ver, habría que "replantearse". "Si las diputaciones quieren seguir haciendo lo que están haciendo ahora creo que sobran", ha subrayado Pérez Rubalcaba, que cree que "hay que cambiar el funcionamiento" de estas entidades para "adecuarlo" a los otros tres niveles administrativos, que "ya están consolidados”. Para él, son instituciones que “con la consolidación de las Comunidades Autónomas ya no tienen sentido”. No sería aventurado indicar que estas formulaciones se hacen con conocimiento de que no son factibles, como una mera idea populista. No sé si salen las cuentas de los 1.000 millones (a millón por cargo) que se ahorrarían por los mil cargos que no desaparecerían pues seguirían como alcaldes o concejales que son los que nutren estos organismos. Tampoco me consta que las Diputaciones quieran seguir en la actual situación y sí estoy en condiciones de adverar que, si bien es cierto que las C.A. están consolidadas, mayor carta de naturaleza tienen las Diputaciones, después de su casi doscientos años de andadura.

 

Los que sí han bendecido la iniciativa son los (mal llamados) nacionalistas catalanes, Quienes no se han pronunciado son los independentistas vascos, que no le tienen tanta ojeriza a las diputaciones como los catalanes. La razón es lógica: las diputaciones forales vascas tienen competencias en materia fiscal y, ya se sabe, cuando están los dineros por medio, no hay ningún problema con tener una división territorial a la española. Desde CiU, su portavoz en el Congreso, Josep Antoni Duran i Lleida, cree que Rubalcaba "va de farol" con una propuesta "puramente electoralista", aunque se muestra partidario de la supresión. Y UPyD, IU y BNG consideran que habría que eliminarlas

 

Otros políticos han intervenido en el debate, como uno de los padres de la Constitución, Gregorio Peces Barba, que  respalda la idea de la supresión porque "basta" con una administración local. El expresidente de la FEMP, Francisco Vázquez opina que se podría prescindir de las diputaciones, pero si no se hace de manera ordenada inmediatamente las autonomías organizarán sistemas de descentralización con lo que el error que se quiere solucionar "se multiplicará por tres".

 

En el otro extremo se sitúa, parece ser, el Partido Popular que ve oportunista la medida propuesta por los socialistas, ahora que han perdido la mayoría. El PP enumera una serie de medidas para modernizar y racionalizar las diputaciones que van desde la reforma de su financiación hasta la posibilidad de modificar su sistema de elección. El  Ministro Cristóbal Montoro, ha abogado por un plan que evite la duplicidad de funciones. Montoro cree que en España es necesario "clarificar competencias de las administraciones públicas y depurar por tanto las propias plantillas". Ha subrayado que el PP no quiere hacer un plan de recorte sino "un plan de reordenación" del sector público "evitando la superposición de competencias".

 

Mientras, Presidentes de Diputación de uno u otro signo se defienden: suprimirlas sería el "caos" para los pequeños municipios; también se han defendido la permanencia de las diputaciones, definidas como "alma de los ayuntamientos". De "oportunismo político" y de "electoralista" han calificado la propuesta de Rubalcaba los presidentes de las diputaciones de Palencia y Zamora, también del PP, que recuerdan que 15 millones de españoles viven en el medio rural y, en su mayoría, en pequeños pueblos.

 

Sin embargo, dentro de los propios partidos salen políticos quintacolumnistas. En el PP, el presidente murciano, Ramón Luis Valcarcel, aboga por la disolución de unas instituciones administrativas que, según opina, "no tienen ningún sentido".

En el PSOE, el presidente andaluz, José Antonio Griñán, ha calificado las diputaciones como "buenos instrumentos de aprovisionamiento de servicios a municipios que de otra manera no los tendrían". Y la candidata a Secretaria General, Carmen  Chacón, con voz mitinera, se diferenciaba del otro candidato poniendo de relieve la necesidad imperiosa de la Diputaciones.

 

 

 

V.- EN BUSCA DE UNA SOLUCIÓN AL PROBLEMA.-

 

 

Para intentarlo, a continuación bucearemos en algunas perspectivas del papel que pudiera estar reservado a las Diputaciones, siguiendo en parte el estudio de Héctor García Morago.

 

 

1.- En razón a la planta municipal.-

 

En un primer mundo rendido ante la revolución tecnológica y con unos medios o instrumentos de comunicación tan desarrollados al alcance de la mayoría de las personas, el espacio vital cotidiano de los individuos irá adquiriendo progresivamente una dimensión territorial más amplia, con una tendencia acusada a sobrepasar cualquier género de localismo.

 

No obstante, las medidas adoptadas por Grecia de reducir drásticamente su planta municipal se hace difícil imaginar que en un país como España pueda llegar a adoptarse. Por falta de consenso político y por no ser, nuestra situación económica, tan grave como la del país heleno.

 

Pero eso no obsta para que, dadas las circunstancias, reparemos una vez más en la irracionalidad de una planta municipal sobredimensionada; integrada por más de 8.000 municipios, muchos de ellos inviables desde todos los puntos de vista.

 

Pues bien, ante la tarea inabordable de reducir la planta de municipios para hacer de éstos unidades territoriales amplias y potentes, una buena alternativa podría consistir en preservar la naturaleza "local" de las competencias susceptibles de entrar en crisis, mediante el expediente legislativo de trasladar las mismas a unas entidades locales Esas entidades locales podrían ser las Diputaciones Provinciales o aquellos entes que hicieran sus veces.

 

 

2.- El parámetro de la coordinación.-

 

En la línea que apuntábamos, sería precisa una reforma legal que abriese nuevos horizontes al quehacer de las Diputaciones. Por ejemplo, para llevar hasta sus últimas posibilidades la tarea de coordinación de los servicios municipales mediante una ampliación notable de la potestad normativa provincial.

 

Potestad normativa que podría manifestarse en diversos frentes; ya fuera mediante la asunción de la aprobación definitiva de las Ordenanzas municipales; ya fuera mediante la aprobación de Ordenanzas provinciales dirigidas a garantizar la homogeneidad de determinados servicios y actividades municipales, o a desarrollar a escala supramunicipal la legislación europea, estatal y autonómica.

 

 

3.- La perspectiva urbanística.-

 

Ni qué decir tiene que, en un ámbito tan sensible como es el del urbanismo, esa extensión de las potestades normativas  provinciales podría resultar providencial. Llama poderosamente la atención que unas entidades locales que por sus dimensiones parecerían llamadas a ser protagonistas destacadas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, se hayan visto relegadas, en ese ámbito, a una función secundaria o de mero apoyo en el mejor de los casos.

 

Y es una verdadera lástima que ante ese panorama, la única alternativa viable tenga que traducirse en la cesión de poder originariamente local a Administraciones de naturaleza diferente. Por ello, sería bueno que la mutación que debieran experimentar las Diputaciones en beneficio de la autonomía local, también tuviese una expresión adecuada en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

 

El Art. 36.1.e) de la Ley Reguladora de las bases del Régimen Local reconoce, como competencia propia de las Diputaciones, el fomento y administración de los "intereses peculiares de la provincia". Ocurre, no obstante, que, hoy por hoy, ninguna norma de carácter básico reserva, a las Diputaciones, una parcela competencial adecuada en la materia, de lo que se sigue que muchas de las previsiones contenidas en el Art. 36 de la Ley Reguladora de las bases del Régimen Local, no pasen de ser "un brindis al sol".

 

El Art. 36.1.d) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, se hace eco de la competencia de las Diputaciones consistente en cooperar en el fomento del desarrollo económico y social "y en la planificación en el territorio provincial", de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.

 

Se trata de un título competencial perfecto. De lo que se sigue el deber inexcusable de las restantes Administraciones Públicas (y muy destacadamente de las autonómicas), de suscitar la participación real y efectiva de las Diputaciones -o de las Entidades Locales que hagan sus veces- en la planificación territorial –general y parcial, o sectorial (pues la Ley no distingue)- y, la posición de las Diputaciones deba prevalecer cuando el interés supramunicipal exclusivo o predominante sea precisamente el provincial, mayormente si se tiene en cuenta que gozan de una visión panorámica del territorio y de sus necesidades imposible de alcanzar, como es lógico, desde una perspectiva municipal más limitada.

 

Esas condiciones idóneas de proximidad relativa (o de prudente alejamiento) que cabe predicar de las Diputaciones en términos generales, debiera otorgarles, por añadidura, una papel fundamental en la resolución, en vía administrativa, de los conflictos surgidos en el ámbito municipal como consecuencia de los actos de aplicación del planeamiento urbanístico. En los últimos años, la importancia del urbanismo local ha rebrotado con inusitado vigor, y no precisamente al pairo de hechos edificantes. Pero el panorama podría mejorar sustancialmente si todos los actores supiesen de antemano de la existencia de un ente –local, pero lo suficientemente alejado del escenario del conflicto-, con competencias para zanjar la controversia en vía administrativa, con rigor, objetividad y celeridad.

 

 

 

4.- Una posible solución al problema jurisdiccional.-

 

Como ha puesto de relieve el citado Magistrado, García Morago, las Diputaciones podrían ser la instancia competente para resolver los recursos y las reclamaciones deducidas por los particulares contra los actos y acuerdos de los Ayuntamientos. Con ello, tales recursos y reclamaciones ganarían en crédito social; los riesgos del principio de proximidad en gran medida podrían verse conjurados; y, al cabo, los órganos jurisdiccionales podrían ver aligerada y sustancialmente mejorada su ejecutoria.

 

Se trata de una eventualidad que no cabe considerar contraria al principio de autonomía local si tenemos en cuenta la naturaleza igualmente local de la que gozan las Diputaciones.

 

 

5.- En busca de una administración más eficaz.-

 

Se nos podrá decir que las Diputaciones provinciales no son perfectas; pero el objetivo que debe inspirar cualquier reforma en el ámbito en el que nos movemos, no puede basarse en el designio de alcanzar la excelencia total y absoluta. A la condición humana no se la domeña tan fácilmente; eso ya lo sabemos. Pero también sabemos –y algunos por experiencia- que unas Diputaciones dotadas de los pertrechos necesarios, pueden recrear un atmósfera administrativa basada en el buen hacer y en un grado de respeto a la autonomía local en su vertiente política y a las leyes al mismo tiempo, difícil de encontrar en otros ámbitos más reducidos.

 

Extensión de potestades que debería completarse con funciones ejecutivas y de intervención dirigidas, por ejemplo, a garantizar las buenas prácticas administrativas en los Ayuntamientos.

 

En esa dirección, las Diputaciones podrían asumir un papel fundamental en el establecimiento y ampliación de los servicios públicos municipales, garantizando la regularidad jurídica y la racionalidad económica de las decisiones municipales adoptadas sobre el particular.

 

6.- Incidiendo en la organización y planificación: una función instrumental.-

 

Pese al peligro ya anunciado de considerar las Diputaciones como entidades de segunda división, algunos autores, como Antonio ARAGÓN ROMÁN,  intentan redefinir su papel en el nuevo estado autonómico, no asumiendo competencias materiales y apostando por las instrumentales, estableciéndose como prioridad la organización municipal y la planificación estratégica

 

Algunos tratadistas, no pocos, defienden la supresión de las Diputaciones Provinciales como tales, alegando que duplican o triplican competencias de otras Administraciones, entre ellas, las de las Comunidades Autónomas, a la sazón especialistas en la técnica del «acordeón»: exigir la descentralización estatal, para de nuevo centralizar para sí. Para hacer justicia y en defensa de las Corporaciones Provinciales, lo cierto es que han sido utilizadas por otras administraciones como «cajón de sastre», asumiendo a lo largo de su historia servicios que no anhelaba nadie, recuérdense los «manicomios y actualmente los servicios sociales comunitarios, la recaudación de tributos, servicio de bomberos, los imprescindibles planes provinciales de obras, servicios y carreteras y habrá que reconocer la asistencia de técnicos especializados en el asesoramiento a los Ayuntamientos sin personal cualificado.

 

Así las cosas, y teniendo en cuenta la existencia real y efectiva de la Administración Provincial, y como quiera que «las Diputaciones también existen», lo más inteligente y operativo puede ser la redefinición de sus fines y prioridades.

Al no definirse claramente las competencias intermunicipales, lo prioritario ha de ser el orden y a fin de cuenta: la organización. El fin no es otro que el Servicio Público que no es «propiedad de la Administración» sino del propio Ciudadano.

 

El primer responsable de esta imprevisión, en lo que nos trata, sin duda, es el legislador, porque cuando en la normativa local regula la organización, detalla los órganos y el marco competencial, y la organización la deja al albur de la potestad auto-organizativa de la respectiva entidad local, olvidando que algunos Ayuntamientos, la mayoría de las veces no pueden organizar ni los servicios esenciales, resultándoles imposible abstraerse del día a día para planificar. Los expedientes, o mejor dicho, «los papeles desordenados» no les dejan ver el bosque.

 

El legislador, se reitera, olvida que los Ayuntamientos, al contrario que los Ministerios y las Consejerías, no tienen recursos ni personal para la elaboración de un organigrama eficaz y eficiente, ni para definir las áreas de actuación de forma óptima, y a lo sumo, la Alcaldía, a inicios de la legislatura dicta un Decreto en medio folio, delegando las competencias en unos pocos Concejales, en algunos casos no liberados de sus profesiones, que improvisan y hacen lo que pueden. La buena voluntad no es suficiente, se requiere profesionalidad y preparación, máxime cuando los intereses generales están en juego. No hay más que visitar las páginas Web, de las entidades que las tengan, para descubrir la inexistencia de tales organigramas, de los servicios y de la tramitación de los quien las tenga, para descubrir la inexistencia.

 

Dada la carencia organizativa expuesta, de la que las Diputaciones son testigos directos, es en ella, en la organización, donde han de centrar su actuación, precisamente en los instrumentos de planificación por objetivos No concediendo ayudas económicas —en infinidad de casos para necesidades inventadas tras la convocatoria de la subvención—, sino planificando la optimización de los servicios municipales para la obtención de mayores recursos; no arreglando un carril por la llamada improvisada de un Concejal alertado por una reciente queja, sino asistiendo técnicamente para la elaboración de un plan global de mejora de las infraestructuras.

 

A fin de cuentas, en lugar de asumir competencias materiales, lo idóneo es incentivar y hacer hincapié en las competencias instrumentales, con acciones concretas, con ejemplos, como los que se detallan:

— Planificación estratégica de la provincia en coordinación con los municipios.

— Control de la eficacia y eficiencia técnicas en la gestión.

— Asistencia y diseño de los procedimientos administrativos.

— Estableciendo prácticas gerenciales para la gestión por objetivos, creando el cuerpo de directivos locales.

— Optimizando el factor humano en las relaciones laborales, fomentando la motivación del personal, su formación y la selección centralizada del personal a través de órganos especializados.

— Tratamiento y aprovechamiento de la información, unificándola en una base de datos propia y actualizada, con toda la normativa vigente, consultas, formularios, informes técnicos y jurídicos de interés para los Ayuntamientos y ciudadanos.

— Implantación de la nueva administración telemática, sin olvidar el factor humano.

— Inclusión y «actualización» de toda la información administrativa en las páginas Web corporativas, bajo la premisa de que «lo que no está en la Web no existe».

— Planificación de la contratación con las técnicas de las economías de escala.

— Asistencia técnica y asesoramiento en materia de urbanismo, con el objetivo de agilizar los procedimientos y liberar suelos.

— Gestión e instrucción de «todos» los expedientes de disciplina urbanística y los sancionadores en general.

— Asistencia técnica en el control de la contaminación y en el desarrollo sostenible.

— Centralización de la gestión tributaria.

— Configuración como segunda instancia resolutiva de quejas y reclamaciones.

 

Relación que se deja abierta, a la Investigación + Desarrollo + Innovación.

 

Ante el panorama difuso de las competencias provinciales resulta imprescindible fijar una senda que marque las prioridades de las Diputaciones como Administración, no asumiendo competencias materiales sino instrumentales, incardinadas en las técnicas de organización y planificación estratégica por objetivos que sirvan de apoyo fundamental a los pequeños municipios. Lo contrario conduce a duplicar o triplicar servicios y funciones que ni los municipios ni los ciudadanos perciben de forma efectiva. En definitiva, «organizar provincial, actuar municipal»; de lo contrario las debilitadas Diputaciones correrán el riesgo de ser absorbidas por las omnipresentes Comunidades Autónomas o, en el mejor de los casos, convertirse en delegaciones residuales de éstas.

 

 

7.- Una visión Comunitaria.-

 

Hecha esta concesión a una salida diferente, habrá que incidir, como ha hecho Julia DE BENITO LANGA en una perspectiva que siempre escapa a la rutina, para ahondar en las funciones indispensables que ejercen las Diputaciones en favor de los ayuntamientos. Frente a los intentos de suprimirla, el éxito de su gestión interadministrativa es un referente que marca su pervivencia y que la avala como una de las instituciones más adecuadas para acometer las previsiones establecidas en el Libro Blanco del Comité de las regiones sobre Gobernanza multinivel., cuyas recomendaciones se estudian a continuación.

 

El Libro Blanco del Comité de las Regiones sobre la gobernanza multinivel de la Unión Europea entiende la gobernanza multinivel como «la acción coordinada de la Unión, los Estados miembros y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión Europea.

 

La crisis mundial actual, crisis económica pero también de valores, pone de manifiesto la importancia de una buena gobernanza a todos los niveles y en todos sus ámbitos, en especial en la transparencia de la gestión, en la exigencia de honradez de sus gestores y autoridades locales así como de la rápida respuesta de los gobiernos municipales a las necesidades de sus ciudadanos. De ahí la necesidad de que, desde instancias europeas y, muy particularmente, se impulse la necesidad de contar con la estrecha colaboración de los entes regionales y locales para llevar a cabo lo que se ha venido en denominar la «gobernanza multinivel». Afirma el Libro Blanco que la gobernanza multinivel garantiza la aplicación de los principios de una buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia.

 

«La gobernanza multinivel desde lo local» pasa muy necesariamente por analizar la función de las Diputaciones provinciales, básicas en este engranaje de coordinación y colaboración entre administraciones y, como una de las instituciones españolas con mayor potencia económica y responsable del apoyo económico, financiero y técnico en favor de los municipios de su territorio.

 

La Diputación constituye en España la institución facilitadora de medios de todo tipo que, a requerimiento de los municipios, posibilitan la acción política a estas entidades locales. Por tanto, se ha convertido, en una pieza fundamental para dar respuesta a este nuevo cometido planteado desde la Unión Europea, en concreto, desde el Comité de las Regiones y conseguir, de esta forma, la responsabilidad compartida de los diversos niveles de poder CON LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA Y REPRESENTATIVIDAD, impulsado por el Libro Blanco sobre gobernanza multinivel del Comité de las Regiones.

 

(Entre paréntesis, recordaré que las Diputaciones, sus Diputados y su Presidente son entes representativos y democráticos, mientras que a los Delegados de la Junta habría que justificarles estos apelativos)

 

La aplicación de gobernanza multinivel se basa en el respeto al principio de subsidiariedad. Ello supone que las decisiones se concentran en el nivel más apropiado. El principio de subsidiariedad preconizado desde la Unión europea obliga a la Administración más cercana al ciudadano a hacerse cargo de las necesidades que le planteen. Esta es, obviamente, la Administración local.

 

Estas demandas nuevas exigidas desde las alturas europeas y basadas en la proximidad de la Administración obligan a las entidades locales a renovarse en todas las facetas, como son: la innovación tecnológica, administrativa, y, naturalmente, su incardinación en los planteamientos multinivel, sin que, con ello, tengan que perder los municipios la autonomía preconizada en los Arbs. 137 de la Constitución española y el ordenamiento jurídico local español (Art. 1 de la LRBRL), y los pronunciamientos jurisprudenciales del Tribunal Constitucional, como la sentencia de 25/1981, de 14 de julio.

 

Por tanto, si bien la gestión municipal goza de autonomía, ésta a efectos prácticos queda mermada en la misma por la falta de recursos económicos suficientes que le den verdaderas posibilidades para ello, creando una dependencia financiera de las entidades locales (mayoritariamente de pequeñas dimensiones) respecto de las otras de niveles superiores, en la pirámide institucional, produciéndose vínculos de dependencia y necesaria coordinación y colaboración «multinivel» y es en este campo en donde entra en acción la cooperación municipal que prestan las Diputaciones. Señala el Libro Blanco que esta cooperación se refiere, exactamente, a una cooperación basada en la confianza y no en la confrontación de las diversas legitimidades políticas y democráticas. Se hace urgente para los municipios solventar el problema económico y facilitar la autosuficiencia financiera de los mismos, tal y como preceptúa el Art. 142 de la Constitución

 

Por tanto, en el marco de las exigencias europeístas que propugna el citado Libro Blanco impulsado por el Comité de las Regiones, no resulta baladí e, incluso, sería imprescindible contar con la presencia esencial e indispensable de las Diputaciones, siendo ésta una de las respuestas más eficaces a la exigencia de la coordinación multinivel. Quizás, incluso, mejorando e impulsando nuevas fórmulas de coordinación.

 

Se trata de una institución que, dentro de lo que cabe, es respetuosa con las competencias plenas de las que gozan los municipios, pues las diputaciones se ciñen a su papel «facilitador» (técnico, financiero, recursos de todo tipo), sin pretender, en ningún caso, suplantar las competencias que le son propias a los ayuntamientos y manteniendo una posición secundaria en el protagonismo o impulso político que, sin embargo, otras instituciones sí tienen y desarrollan en detrimento de la autonomía municipal. Este papel le ha hecho merecedor del «conseguidor», dejando a un lado polémicas políticas estériles y tensiones entre criterios políticos y técnicos que se sustancian, esencialmente, en los plenos municipales y no en los plenos de las Diputaciones, dejando a la Diputación un papel de benefactor en especial, en lo concerniente a favorecer, impulsar, mejorar y apoyar las políticas en favor del ciudadano, sus servicios sociales (ayudas a dependientes), culturales (red de bibliotecas, auditorios etc.), en la implantación de las nuevas tecnologías en la Administración local, etc.

 

Este papel de colaborador y no competidor es el que ha caracterizado la actuación de las Diputaciones respecto de los Ayuntamientos que, con otras Administraciones, no ha sido posible, esencialmente, por la pugna de competencias, la invasión de la autonomía local, o por actuaciones impulsadas por motivos políticos muy alejadas de las necesidades ciudadanas.

 

(Un nuevo paréntesis: como contrapunto, tenemos un ejemplo en la acción propiciada por nuestra Diputación impulsando ACTIVIA JAEN).

 

De ahí su triunfo, respondiendo de forma eficaz a las exigencias del Libro Blanco, que dice textualmente: «La legitimidad, la eficacia y la visibilidad del funcionamiento comunitario quedan garantizadas con la contribución de todos los agentes. Están aseguradas si los entes regionales y locales actúan como verdaderos «socios», y dejan de hacerlo como simples «intermediarios». En efecto, la colaboración supera los límites de la participación y la consulta. Favorece un planteamiento más dinámico y una mayor responsabilización de los distintos agentes. Por consiguiente, la ventaja que aporta la gobernanza multinivel radica en la complementariedad y en la articulación entre la gobernanza institucional y la gobernanza en asociación».

 

 

VI.- CONCLUSIONES.-

 

Ante el dilema que venimos estudiando, Parada Vázquez manifestaría que: “La desactivación de la provincia como ente local contradice la doctrina del Tribunal Constitucional, sentada en la conocida sentencia de 28 de julio de 1981, en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno con la Ley de la Generalidad de 17 de diciembre de 1980, que pretendía suprimir las cuatro Diputaciones catalanas. En ella se alude, al menos, en tres ocasiones, a los intereses provinciales, mientras que el Libro Blanco y el Anteproyecto la contemplan como simple agrupación de municipios sin intereses propios, recuperando la doctrina calvosotelista, recogida en las leyes franquistas afirmatorias igualmente del iusnaturalismo municipal, y que hicieron del municipio, juntamente con la familia y el sindicato, los ejes de su representación política”

 

Frente a estas posiciones, podría plantearse –como han hecho entre otros Vera Torrecilla-, la necesidad de fortalecer el papel de las provincias por constituir, en la mayor parte del territorio del Estado, una institución capaz de hacer de hacer efectivo, como ya pusiera de manifiesto este autor, los más elementales principios de racionalidad y eficacia, al tiempo que consideramos que por su propia dimensión territorial es un instrumento óptimo de vertebración territorial que permite hacer efectivo, por otra parte, el principio de solidaridad intermunicipal.

 

Sin embargo, no parece ser ésta la línea políticamente correcta pues un mal entendido municipalismo apoyado en una interpretación interesada del principio de autonomía local, separada de la interpretación que nuestro Tribunal Constitucional ha venido manteniendo, perece pasar por devaluar el papel de una institución con 175 años de existencia.

 

Pese a todo ello, me aventuro a fijar ciertas conclusiones, provisionales y sujetas a criterios opuestos, que pudieran ser estas:

 

 

1.- La Diputación provincial es una administración que actúa en favor de los municipios, en especial, de aquellos dotados con menos recursos económicos y que requieren del apoyo técnico y económico para sufragar muchos de los servicios que están obligados a ofrecer a sus ciudadanos.

 

2.- La pervivencia de las Diputaciones que disponen de autonomía provincial, en el marco jurídico actual, está garantizada constitucionalmente, pues gozan de una protección de privilegio de la que carecen las entidades de creación estatutaria. En este sentido han recaído muchos pronunciamientos del TC y, en su virtud, la STC 32/ 1981 de 28 de julio FJ 3. ° se desprende una especial protección de la provincia respecto de otras agrupaciones de municipios creadas por las Comunidades Autónomas.

 

3.- El éxito de la Diputación en acometer los objetivos de cooperación y de la gestión, en general, en favor de los Ayuntamientos es garantía suficiente que la ha hecho merecedora, por su eficacia en la actuación y en su labor de apoyo hacia los municipios, a considerarla una de las instituciones mejor preparada para responder a las prescripciones previstas en el Libro Blanco del Comité de las Regiones sobre Gobernanza multinivel y cuya finalidad encaja, de forma efectiva, con las políticas impulsadas por la Unión Europea para lo que se requiere, en virtud del principio de subsidiariedad administrativa, que los municipios, más cercanos al ciudadano, materialicen esas exigencias.

 

 

4.- Que no obstante y ante la situación que atravesamos, sea necesario redefinir determinadas funciones, cometidos, competencias (llámenseles como se quiera) para evitar duplicidades y sobrecostes, no me cabe la menor duda que habría de hacerse, pero siempre con la mira puesta, en el destinatario final de todas ellas, el administrado, el vecino, el que en definitiva  paga con sus impuestos, todo el actuar publico y quiere por tanto que allá donde viva y quiera vivir, pueda hacerlo en idénticas o similares condiciones que el resto de los ciudadanos, cualquiera que sea la dimensión del núcleo de población, donde hubiera elegido y/o tuviera que vivir, y que sea entonces, la administración mas cercana, la que mejor conoce sus problemas, la que mejor y en mejores condiciones puede prestar los servicios que demanda, la que asuma aquellas funciones, cometidos o competencias y a partir de ahí, queda vía libre para buscar una necesaria adaptabilidad de los intereses locales.

 

 

Me temo que, después de la paciencia que han tenido en soportar estas disquisiciones, tengan ustedes la impresión de que soy favorable al mantenimiento de las Diputaciones Provinciales. Algunos coincidirán conmigo, lo que me satisface. Pero, en todo caso, los que no crean en esta solución, no se preocupen. Esto que he desgranado no son más que elucubraciones de un viejo Secretario de Diputación.

 

Muchas gracias por su atención.